原標題：生態環境保護 紅線不能逾越

　　青山隱隱，綠水迢迢。重慶念好“山字經”，做好“水文章”，種好“搖錢樹”，打好“特色牌”，生態環境持續改善。圖為游客在涪陵區美心紅酒小鎮乘坐高空腳踏車游覽觀光。新華社記者 劉 潺攝

　　自實行最嚴格的生態環境保護制度以來，中國自上而下落實執行、問責考核的力度不斷加大。日前，中共十九屆四中全會進一步強調嚴明生態環境保護責任制度，對樹立制度的剛性和權威、提高違法違規成本做出具體規定。專家指出，生態文明建設是個由表及里、由淺入深的過程，在這一過程中，必須強化制度執行，讓制度成為不能越雷池一步、越過則必受懲罰的紅線，以保證美麗中國建設順利進行。

　　治理能力現代化

　　日前發布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，嚴明生態環境保護責任制度，這是構建國家生態治理體系的重要組成部分，也是完善提升國家生態治理能力現代化水平的重要手段。北京市社會科學院經濟所副研究員劉薇對本報記者分析說，治理能力現代化主要表現為三個方面：一是治理的制度化、規范化和程序化;二是迅速有力的政策執行能力;三是高效有序的社會動員能力。而實行最嚴明的生態環境保護責任制度，就能確保生態環境保護法規可以被強有力地貫徹執行。

　　一個負責任的國家必須具有清晰的政府責任范圍，而生態保護責任制度就是在生態環境保護作為政府公共管理重要組成部分的基礎上，明確政府生態環境保護的具體職責，并根據政府生態環境責任的履行情況對相應主體進行責任追究。劉薇說，“嚴明嚴格”不是最終目的，而是把生態環境責任制度落實、具體化，以保證美麗中國的實現才是根本目的。

　　“我國生態環境形勢嚴峻，問題嚴重，非采取嚴厲的措施不可，不然生態環境惡化的態勢很難根本扭轉。生態環境方面的突出問題大多都與制度不嚴格、體制不健全、責任不落實有關。因此，落實生態文明建設責任制度，堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、責任終生是生態文明建設的必然要求。”中央黨校社會和生態文明教研部生態文明建設教研室主任李宏偉接受本報記者采訪時說。

　　執行與嚴管并重

　　制度的生命力在于執行和落實，靠的是嚴管。對于《決定》提出的“健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系”，浙江農林大學教授姜雙林對本報記者解釋說：“四中全會的《決定》對嚴明生態環境保護責任制度作了全面闡述，大力完善了多元共治的生態環境治理體系。”

　　如何在現實生活中落實和執行這一生態環境保護體系?

　　劉薇認為，源頭防控的執行和落實主要體現在以下三個方面：一是從單一的生產性污染防控轉變為綜合的生產、生活、生態三方立體的源頭防控。二是從管控空間上，更加強調整體化，從污染要素管控向生態空間管控轉變。三是從防控手段上，從傳統手段向綠色科技創新轉變。

　　“過程嚴管”需要明確生態環境保護工作的主體責任，明確規定責任清單。劉薇建議，要堅持黨政同責和一崗雙責，同時還要把職責一直延伸到各鄉鎮(街道)黨委、政府，實現“縱向到底”;要全面厘清責任，做到“橫向到邊”;更要多方監督追責，確保責任落實。

　　“多方監督”中，不能忽視公眾的力量。北京大學生態文明中心主任周晉峰對本報記者表示，從“源頭防控”、“過程嚴管”來說，最重要的因素之一是需要有人民的參與和監督。比如我國有很多志愿者，長期都在為保護生態環境志愿巡護。

　　“后果嚴懲”是生態環境保護制度鏈條的重要組成部分，主要包括生態環境損害責任終身追究制度、實行損害賠償制度等。

　　“如何實施生態環境損害賠償制度，事關生態環境保護責任制度的功能發揮，事關生態文明建設成功與否。”姜雙林認為，首先，要明確生態環境損害賠償的賠償范圍。其次，要建立損害鑒定評估管理與技術體系。第三，要創新生態損害賠償途徑，完善損害磋商機制，實行以生態修復為主的損害賠償方式，完善生態環境公益訴訟。

　　“《決定》中提到要完善生態環境公益訴訟制度是一個很好的信號，因為環境公益訴訟是一種環境治理的長效機制，能大力推動生態環境保護、治理和修復。”周晉峰說。就這一問題，李宏偉認為，推進環境公益訴訟主體多元化發展很重要，我國需要盡快探索構建以檢察機關、社會公益組織和群眾共同參與的制度實施體系，推動法律制度的有效實現。

　　勿忽視市場作用

　　《決定》對嚴明生態環境保護責任制度進行了具體闡述，包括建立生態文明建設目標評價考核制度，強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理等。“《決定》對這一系列制度的提出和完善，使我國生態文明建設配套機制有了進一步的深化，比如過去講黨政同責、一黨雙責，雖然提出要追究環境損害責任，但相關機制有所欠缺，本次《決定》對領導干部離任審計、環境損害責任追究等方面均詳細提出，從頂層設計方面已經搭起了較為完善的框架，有助于下一步各相關部門配套規定的細化與出臺。”周晉峰說。

　　落實生態環境保護責任制度要有完善的頂層設計。姜雙林建議，第一要嚴格落實企業主體責任，通過修改相關法律法規，要求企業承擔主體責任。第二要強化政府環境質量責任。第三要嚴格執行“引咎辭職”“行政問責”等責任追究，為嚴明生態環境保護責任提供有效的法律手段。

　　除嚴明的監管外，市場作用也是環境治理中的關鍵因素。“未來，緩解面臨的環境問題需要利用市場機制，通過經濟激勵改變人的經濟行為。”劉薇說，生態環境治理應以市場為基礎，采用間接宏觀調控來改變市場信號，通過利益導向來改變和驅動環境污染者的行為，而不僅是監督、檢查等微觀行為。以市場為媒介，可以成功地將環境治理和保護的責任轉交給污染者，讓他們自己選擇繳費或治污，可以有效提高污染者的環境意識和其治污的積極性。

　　“督企”先“督政”

　　生態文明建設成效需要有一把尺子來衡量和檢驗。李宏偉指出，多年來，中國在生態文明目標體系評價考核方面主要采取以具體減排指標、資源利用和環境質量改善等具體任務為導向的目標考核，尚未建立一套綜合性的目標評價考核體系。現在，制定生態文明建設目標評價考核辦法，應把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，有利于加快構建經濟社會發展評價體系，更加全面地衡量發展的質量和效益，特別是發展的綠色化水平。同時，有利于引導地方各級黨委和政府形成正確的政績觀。

　　對企業和政府，《決定》要求嚴格落實企業主體責任和政府監管責任，同時，要求開展領導干部自然資源資產離任審計。李宏偉說，企業是市場經濟的主體，也是環境保護的主體，在我國經濟轉向高質量發展的新階段，企業主動擔起環境治理責任謀發展，才能有出路。

　　“長期以來，資源環境問題是以‘督企’為核心，也就是說，在各類資源環境影響單位中，是以環境影響單位及自然資源管理單位、使用單位和生產單位作為資源環境監管的核心，地方政府及資源環境監管部門并未成為監管的核心，而各層級的資源環境影響單位都需要各層級地方政府及資源環境監管部門來監管，由于多目標競爭等原因，地方政府及其資源環境監管部門不一定有積極性對資源環境影響單位進行監管。如此一來，‘督企’的效果大打折扣。”李宏偉強調，要“督企”，需先“督政”。全面推開領導干部自然資源資產離任審計制，是審計服務于現代化國家治理體系的體現，是大勢所趨。

　　四中全會明確提出要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對此，李宏偉認為，由于干部任期制及長期以來扭曲的政績觀、環境績效考核機制及問責機制不完善等，導致因政府行為而產生的環境問題層出不窮，因此迫切需要建立生態環境責任終身追究機制，明確黨政領導干部是承擔生態環境責任的主要主體。

　　生態環境損害責任終身追究機制是一項探索性的新機制，李宏偉建議，建立操作性強的配套保障制度是推進這一機制的必然要件，主要應從把環境健康指標納入領導干部離任審計考核指標體系、探索編制自然資源資產負債表、政府信息公開、擴大公眾參與等方面入手。