□ 談火生

　　就人民政協而言，要樹立全過程協商的觀念：不僅要在議程設置階段，積極參政議政，推動重要議題進入決策過程;在政策方案形成過程中，加強與決策部門的溝通，實現協商與決策的無縫銜接。而且，還要充分發揮民主監督職能，將協商延伸到政策執行階段，推動政策的有效實施。

　　一般來講，政策過程包括五個主要的階段：議程設置、政策形成、決策、政策執行和政策評估。中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》強調，“在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商”。這個看似平常的表述體現了黨中央在社會主義協商民主建設問題上的高瞻遠矚和對協商民主的深刻理解。首先，它區分了協商和決策兩種不同性質的活動，強調協商服務于黨政部門的決策。決策權是專屬于黨政部門的，但是，在決策之前和決策之后，各種政治行為主體均可通過協商的方式參與政策過程。其次，它超越了西方協商民主理論和實踐對于協商和決策關系的認識，從一開始就要求將協商貫穿于政策的全過程。“決策之前”包含了議程設置、政策形成兩個階段;“決策實施之中”包含了政策執行和政策評估兩個階段。

　　就人民政協而言，要落實中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出的這一要求，就必須樹立全過程協商的觀念：不僅要在議程設置階段，積極參政議政，推動重要議題進入決策過程;在政策方案形成過程中，加強與決策部門的溝通，實現協商與決策的無縫銜接。而且，還要充分發揮民主監督職能，將協商延伸到政策執行階段，推動政策的有效實施。

　　人民政協應該將協商的關口前移，力爭實現議程設置階段的提前介入，以更敏銳的嗅覺捕捉問題，并提前開展調研，提出解決方案，從而推動相關議題進入黨和政府的政策過程。

　　問題是，通過什么樣的機制才能做到這一點?全國政協第21次雙周協商座談會在這方面給了我們很多的啟示。

　　第一，重視與學術界的交流與合作，從學術界的研究成果中捕捉政策靈感。

　　第21次雙周協商座談會的議題是“建筑工人工傷維權”，這個議題并非政協人自己在調研中發現的，而是從學界的研究成果中借鑒而來。

　　2013年年初，十一、十二屆全國政協委員、中國社會科學院語言研究所研究員李藍收到單位同事轉交的一份調研報告，報告是由北京大學、香港理工大學等高校聯合發布的，報告中所披露的建筑工人工傷維權之路的艱難曲折讓李藍倍感震驚。于是，在2013年全國兩會上，李藍和宋鎮豪委員聯名提交了《關于國家應重視建筑業農民工的工傷醫保問題的提案》，引起社會關注。這是這一議題正式進入政協視野的開始。

　　事實上，這樣一些在黨政部門看來比較邊緣性的議題，大多數時候都是首先由學術界和各種專業社會組織提出來的。德國思想家哈貝馬斯是協商民主理論最重要的思想家之一，他在20世紀90年代初提出雙軌制協商民主構想時，也是鑒于歐洲戰后的重要議題首先來自于公共領域。

　　因此，政協要想在議題設置過程中占據先機，要加強與學界和社會組織的聯系與交流，注重發揮專家學者的作用，從他們的研究成果中尋找政策靈感，發現有價值的“邊緣性議題”。

　　第二，充分運用好政協自身的優勢，推動相關議題進入政策議程。

　　學界的研究成果往往是“養在深閨人未識”，上述報告如果沒有李藍的提案，很可能就是在專業圈子中流傳而已。但是，李藍的提案將其從專業領域帶入了公眾的視野，并最終進入了高層的視野。這要得益于政協這個平臺的獨特優勢。

　　首先，政協具有高強度“聚光燈”的作用。每年的兩會，舉世矚目，當一個有分量的議題在這個平臺上發布時，它所引起的關注度是學界的任何平臺所無法比擬的。2014年，全國政協分別以重點提案和大會發言的形式呼吁建立健全符合建筑業特點的工傷保險制度。連續兩年，政協關于建筑業工人工傷保險的提案引發了社會的廣泛關注。

　　其次，政協具有“直通車”的獨特優勢，可以將相關的調研報告和政策建議直接報送最高決策層。2014年兩會后，全國政協將調研形成的《關于建筑工人工傷維權有關問題的調研報告》報送中共中央辦公廳、國務院辦公廳，引起最高決策層對此問題的關注，從而加快了這一議題進入政策議程的步伐。

　　第三，充分發揮好政協專委會的作用，形成扎實的調研報告，提出建設性的政策建議。

　　由于決策者的時間精力是有限的，其注意力的分配決定了哪些議題可以被納入政策過程，哪些事項應該被重點和優先考慮。一個邊緣性議題，只有基于扎實調研，并提出了具有可操作性的政策建議，才能引起黨政部門的關注。

　　2014年1月、2月，全國政協副主席盧展工率領調研組，赴北京、江蘇、湖南等地，開展專題調研。在調研和內部的會議中，全國政協社會和法制委員會與相關政府部門負責同志密集溝通，使得調研真能撓到癢處、打到痛處，提出的對策建議更有可操作性。

　　正是建立在扎實調研的基礎上，2014年兩會后全國政協社會和法制委員會報送的調研報告才會引起高層的關注，并最終讓這一議題進入政策過程。

　　可以說，第21次雙周協商座談會的籌備過程，也是人民政協推動相關議題進入實際決策的過程。2014年兩會后不久，在全國政協的推動下，人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家安全生產監督管理總局、中華全國總工會等四部門根據調研報告、大會發言和提案中反映的問題，開始起草《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》。“建筑工人工傷維權”這一涉及群眾切身利益的實際問題正式進入政府部門的政策過程。

　　(作者系清華大學社會科學學院政治學系副主任、教授，習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員)(轉自《人民政協報》)