□ 范銘

　　農村土地承包經營權是指農戶承包以從事農業生產為目的，對集體所有或國家所有的由農民集體使用的土地進行占有、使用和收益的權利。承包土地不得用于非農建設，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。其中，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為50年至70年。農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣。

　　一、目前我國農村土地承包經營權立法和實踐情況

　　2018年12月，第十三屆全國人大常委會對農村土地承包法進行了修改，明確了承包方“可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營”。同時規定，“經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權”。由此，土地經營權既呈現為與承包權相融合的狀態，還呈現出與承包權相分離的狀態。

　　在實踐方面，農村土地承包經營權給農民承包地一個合法的“身份證”，一是維護了農民合法權益，調動了農民生產經營積極性。賦予了農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，為農民吃上了“定心丸”。二是促進農民向二三產業轉移，加快推動家庭承包地轉讓、互換以及其他方式的土地流轉。但從具體規定來看，其內容大多通過“不得”“鼓勵”等字眼進行表達，具有較強的原則性。相關政策對于匡正土地經營權市場失靈帶來的負面效應方面還未給予充分的重視，仍需進一步建立相對具體的土地經營權市場制度規則。

　　二、農村土地承包經營權存在的問題

　　一是農村土地承包經營權市場主體準入條件及標準不明確：農村土地承包法規定的土地經營權受讓方的基本條件為“具有農業經營能力或者資質”。然而，滿足這一條件具體需要達到何種標準尚不明確。而針對社會資本，根據農村土地承包法第45條的規定：“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。”但由于沒有進一步作出具體的制度安排，導致目前這三項制度并未在全國普遍建立。以筆者曾經工作的縣區為例：某村有集體茶園50多畝，2007年9月某茶業公司與村委會簽訂承包合同，承包期為50年，并辦理了50畝茶園的林權證。10月，由擔保公司擔保，茶業公司向銀行申請了100萬元的擔保貸款。而林權證作為反擔保，由茶業公司抵押給擔保公司。2008年，茶業公司宣告破產，銀行隨即起訴，要求償還貸款。擔保公司償還貸款后，要求用林權證作為抵押物進行司法拍賣，用于償還擔保的100萬元。由此，茶業公司每年應當給村委會支付的承包費就此中斷，而此類情況在當前農村普遍存在。二是農村土地承包經營流轉事前預防和事中監管制度缺失：農村土地承包法明確將價格協商作為農村土地經營權流轉交易的主要原則，實踐中卻由鎮政府、村委會、農村集體經濟組織主導價格的現象時常發生。此種非市場定價方式雖然在一定程度上可以節約土地經營權流轉的談判成本，但也增加了扭曲土地經營權市場價格形成機制的風險。其次，缺乏流轉后的事中行為規制制度。土地經營權可以再流轉是好事，但也為土地的“囤積”提供了機會，很有可能造成大量土地經營權集中在少數經營者手中，出現土地“炒作”、多次擔保抵押或新型壟斷行為，引起市場秩序混亂、基層矛盾突出等問題。例如：某茶業公司在簽訂承包合同、辦理了林權證后，轉手又辦理了抵押登記，而這種行為并未在合同中約定。實踐中，大多數村委會并無前瞻性的法律意識對此作出判斷或約定。而諸如此類的土地經營權交易是否存在以資源換貸款、以優質資源換不良資產的嫌疑，我們還有待查證。但如何在農村土地流轉承包中約束市場主體的交易行為，筆者認為在監管制度建設上還有待加強。三是村集體經濟組織在承包經營法律關系中責任過大，導致矛盾集中，公信力下降。當下，村集體經濟組織是推動土地流轉的主導力量。而農村土地流轉必須在農戶之間流轉，或農戶與村集體經濟組織之間流轉。農村集體經濟組織都充當著“中轉站”式的服務角色;目前，我國實行村“兩委”負責人“一肩挑”，而農村集體經濟組織法(草案)規定：“村黨組織負責人可以通過法定程序擔任村集體經濟組織理事長。”這樣一來，集體經濟組織負責人與村“兩委”負責人實際實行了“三職一肩挑”。現實中，村集體經濟組織既要與農戶簽訂流轉協議，又要與合作企業簽訂承包分紅協議。市場交易行為與政府委托行為交織，實際操作壓力過大。“一肩挑”下的村集體經濟組織負責人在承包經營法律關系中責任過大，導致矛盾集中、農村基層組織公信力下降。

　　三、推進農村土地承包經營權改革的建議

　　一是要明確農村土地經營者準入標準，建立事前預警機制。筆者認為：土地經營權受讓方的基本條件為“具有農業經營能力或者資質”，此舉容易使土地經營權流轉至不合適的土地經營者手中，產生較大的經營風險。因此，應當建立一個兼具靈活性和確定性的標準。例如：對合作社的農業經營能力主要限定在農戶參與情況、村集體扶持情況、人才引進情況相關，建議可依據不同主體對農業經營能力或資質標準進行類型化區分，并明確一般情況下的最低標準。例如：對農業專業合作社限定農戶參與比例和脫貧戶參與比例;對社會資本限定從業人員的農業技術等級等。從農地承包的準入一開始，就杜絕非農企業或非專業合作社打著“鄉村振興”的旗號承包農用地。

　　二是要建立三方審核機制，嚴控不良資本進入農村土地交易市場。建議對資質信用條件作出明確統一要求。建立基層政府與市場監管部門、稅務部門、銀監部門風險預警機制，對承包土地的企業，尤其是工商企業等社會資本的征信、運營情況、信貸狀況、項目審查、風險控制等內容進行全面核查，以確保“主體適合，項目可行”。

　　三是要在農村集體經濟組織法(草案)中加入風險保障機制的內容。一是設立風險保證金：要求參與流轉、簽訂合同的市場主體繳納合理資金，為土地流轉中可能發生的風險提供保障。二是設立風險準備金：由村集體預留資產防范風險，才能讓承包流轉合同更有安全性，也能讓村“兩委”負責人從村集體經濟組織的尷尬地位中解脫出來，安心工作、大膽干事，確保基層組織正常運轉。

　　(作者系漢中市政協辦公室行政管理科科長)