黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,明確提出“全面實行政府權責清單制度”的發展目標。政府權責清單制度是中國特色社會主義行政體制改革的主要內容,也是推進政府治理體系與治理能力現代化的核心要素。全面實行政府權責清單制度必須建立在構建科學合理的實行路徑之上,明確實行基礎、實行條件、實行規范和實行保障,將黨的指導思想融入具體的政府改革實踐。

　　科學界定政府間權責關系

　　政府間權責關系界定的科學合理程度直接關系到制度實行的有效性,因此政府間權責關系界定是地方政府權責清單制度實行的基礎。界定政府間權責關系主要從兩個方面出發。

　　一是從宏觀層面厘清政府的角色權責,即政府與市場、社會的權責邊界,明確政府在社會主義市場經濟體制中“應該做什么”和“不應該做什么”。將政府的權責范疇與市場、社會進行明確劃分,將應該由政府履行的職責劃入政府權責清單之中,而屬于市場和社會的職責則納入市場機制和社會治理的范疇之中。

　　二是明確各級政府的權責范疇。根據我國“五級”政府體系,我國政府縱向上可劃分為中央政府、地方政府和基層政府三大范疇。應梳理各級政府的具體權責,明確各級政府的權責清單內容。同時,依據各級政府部門“三定”規定,理順政府機構間的職能職責關系,建立協同導向的橫向機構權責框架,使政府權責關系的界定更加細化。

　　總之,政府間權責關系的界定就是綜合宏觀政府權責、縱向政府間權責、橫向機構間權責,形成權責清單“輪廓”,明確各級政府及機構“應該做什么”和“應該怎么做”,構建政府權責清單制度實行的基本框架,為全面實行政府權責清單制度奠定堅實的基礎。

　　設置權責清單制度實施標準

　　實施標準是政府權責清單制度有效實行的條件。當前各級政府權責清單制度中的各類標準較為混亂,甚至存在法律依據不明、簡單人為認定的問題。因此,要從科學、合理的角度對權責清單制度的實施標準進行設置。地方政府權責清單制度的設置標準主要有以下幾個方面。

　　一是權責清單類別事項標準化。因不同地區各級地方政府對權責清單內容與權責類型的理解存在偏差,造成清單類別劃分不統一,引發不同地區各級政府間權責清單具體事項劃分的混亂。所以,需要通過標準化設置來統一權責清單中權責類別事項劃分。具體以縱向政府與橫向機構的權責關系界定為基礎,細化分類不同層級政府及機構的權責內容,并建立權責類別及事項標準的動態調整機制,實現權責在各級政府及機構間的“定向”“定位”“定格”。

　　二是權責清單結構要素標準化。地方政府權責清單的結構要素即清單應設置哪些要素項目,以完整體現權責清單的結構與內容。政府權責清單結構要素的標準化可以嘗試通過統一事項名稱、事項編碼、權責類別、設定依據、實施主體、追責程序、監督方式等來實現。

　　三是權責清單來源依據標準化。權責清單本質上是現行法律體系下政府的一種“理權”,而如何實現依法“理權”就需要統一權責清單來源依據標準。根據我國法律法規的“權重”,明確“憲法—法律—法規—規范性文件—具體政策”的順序標準,嘗試使權責清單制定的來源依據能夠形成較為規范統一的標準,降低來源依據的模糊性與雜亂性,消除權責清單分散制定、單線作業的問題。

　　四是權責清單發布主體載體標準化。當前各級政府存在權責清單發布主體不統一,政府、部門、委托機構發布并存。同時,發布載體也存在較大差異,傳統方式與網絡新媒體方式雜糅。因此,要探索政府權責清單發布主體與載體的標準規范,統一權責清單的發布主體與載體,加強發布主體的法律代表性和行政權威性,提升發布載體即時性和透明性。

　　統一權責清單制度運行程序

　　運行程序是政府權責制度實行的主體部分,決定了權責制度建設與實行能否保持穩定的有效性,是權責清單實行的規范。統一權責清單運行程序需要從明確要素、確立流程、細化內容和反饋調適等方面入手。

　　首先,明確制度實行的核心要素。在界定各級政府及機構間的權責關系的基礎上,確立權責清單制度的實行主體、權責名稱、設定依據、履行方式等核心要素,確保地方政府權責清單制度實行的準確性和完整性。

　　其次,確立制度實行的指南與流程。以政府治理現代化建設要求中的優化、協同、高效為指南,在確立政府權責類別事項標準統一的基礎上,借助現代管理技術逐步制定完善的制度實行指南及運行流程,明確制度實行各環節的目標導向、承辦主體、辦理標準、事務時限、監督方式、責任界定和應急管理等,提高權責清單制度實行的規范化水平和有效性程度。

　　再次,細化權責清單具體內容。基于權責清單制度類別事項標準,以縱向層級和橫向機構為框架,細化權責清單的具體內容,使內容具化到中微觀層面,制度實行則對應到各政府層級及機構層面。

　　最后,實現權責清單制度信息反饋與動態調適。通過權責清單適時公開機制實現權責清單制度信息的有效反饋,形成“意見表達—意見綜合—決策—政策施行—信息反饋—政策修正”的科學程序。在信息有效反饋的基礎上,根據法律法規立改釋廢、機構和職能調整等情況,不斷完善國家機構職能體系,探索建立政府權責清單制度的動態調適機制。

　　綜上所述,政府權責清單制度運行程序體現為“核心要素—導向指南—運行流程—細化清單—信息反饋—動態調整”的“閉環”模式。

　　完善權責清單制度效能評估機制

　　效能評估是地方政府權責清單制度實行成效的“評價”機制與實行偏差的“糾偏”方式。政府權責清單制度的效能評估以指標評估法為基礎方法展開。

　　首先,確立指標體系與操作模式。建立權責清單制度效能評估的指標體系,包括一級指標、二級指標與具體事項指標等,并擬定效能評估的前置條件。在指標體系確立后,將清單中的權責事項分類對應到指標體系中,形成“雙向對應”的類別比對操作模式。

　　其次,明確信息篩選與數據檢驗方法。通過調研、問卷與大數據技術等方式搜集權責清單制度實行中的各類數據,依據指標體系對其進行分類細化,篩選具有代表性的數據樣本和數據信息作為效能評估的“原材料”。同時,通過數據信息處理技術,對相關的數據樣本和數據信息進行檢驗,保證效能評估材料的科學性和合理性。

　　最后,建立評估機制框架。依據指標體系、操作模式和數據分類建立起權責清單制度的評估機制框架,使其成為處理各類權責清單樣本數據的“通項公式”。同時,拓展制度監督渠道,廣泛接納社會組織、企業及公民個人的監督,保證地方政府權責清單制度實行的有效性與合理性。

　　(本文系江蘇省社科基金青年項目“政府職責視閾下的大部門體制優化路徑研究”(20ZZC003)階段性成果)

　　(作者單位:南京師范大學公共管理學院)